Залучення зацікавлених сторін до законотворчості: практика і проблематика Вінниччини

Законодавство каже, що комітети як органи Верховної Ради України утворюються з числа народних депутатів України «для здійснення за окремими напрямами законопроєктної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, виконання контрольних функцій». Також Закон «Про комітети Верховної Ради» визначає, що «комітет відповідальний перед Верховною Радою України і підзвітний їй».

Комітети ВР при здійсненні своїх повноважень взаємодіють з державними органами, органами місцевого самоврядування, установами тощо, інформують громадськість про свою діяльність, засідання та інші свої заходи мають проводити відкрито, забезпечуючи доступ журналістів представників громадських організацій.

А от створювати робочі групи, включати до складу цих груп експертів та авторів законопроєктів не з числа нардепів, залучати до роботи в робочих групах посадових та службових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування – це не обов’язок, а лише право парламентських комітетів.

Звісно, без проведення засідань комітети функціонувати не можуть, бо це головна форма їхньої роботи. А створення і діяльність робочих груп є додатковим елементом напрацювання законопроєктів. Додатковим і, як бачимо, необов’язковим. Адже, як повідомляла ОПОРА, з початку роботи Верховної Ради 9-го скликання і до кінця 2020 року деякі комітети не створили жодної робочої групи і не провели жодного слухання.

Участь депутатів від Вінниччини у парламентських комітетах

Максим Пашковський – обраний в окрузі №11 від партії «Слуга народу», належить до фракції цієї партії, член комітету Верховної Ради України з питань транспорту та інфраструктури.

Анатолій Драбовський – обраний в окрузі №12 від партії «Слуга народу», належить до фракції цієї партії, член комітету Верховної Ради з питань бюджету.

Петро Юрчишин – обраний в окрузі №13, належить до депутатської групи «Партія «За майбутнє», голова підкомітету з питань харчової промисловості та торгівлі агропромисловими товарами комітету Верховної Ради України з питань аграрної та земельної політики.

Ірина Борзова – обрана в окрузі №14 від партії «Слуга народу», належить до фракції «Слуги народу», голова підкомітету з питань державної молодіжної політики комітету Верховної Ради з питань молоді і спорту.

Лариса Білозір – обрана в окрузі №15, належить до депутатської групи «Довіра», заступниця голови Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради з питань розслідування випадків та причин порушення прав дитини під час здійснення децентралізації повноважень з питань охорони дитинства, реформування системи закладів інституційного догляду та виховання, реалізації права дитини на сімейне виховання та усиновлення, розвитку (модернізації) соціальних послуг. Голова підкомітету з питань адміністративних послуг та адміністративних процедур комітету Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

Геннадій Вацак – обраний в окрузі №16, член депутатської групи «Довіра», секретар комітету Верховної Ради з питань транспорту та інфраструктури.

Микола Кучер – обраний в окрузі №17, член депутатської групи «Довіра»,  член комітету Верховної Ради з питань аграрної та земельної політики. 

Олег Мейдич – обраний в окрузі №18, належить до фракції партії ВО «Батьківщина». Перший заступник голови комітету Верховної Ради з питань аграрної та земельної політики.

Юлія Овчинникова – обрана в загальнодержавному багатомандатному округу за списком партії «Слуга народу». Голова підкомітету з питань лісових ресурсів, об’єктів тваринного та рослинного світу, природних ландшафтів та об’єктів природно-заповідного фонду комітету Верховної Ради з питань екологічної політики та природокористування.

Олександра Устінова – обрана в загальнодержавному багатомандатному окрузі за списком партії «Голос». Член комітету Верховної Ради з питань правоохоронної діяльності.

У різних громад різний досвід залучення

Нещодавно ОПОРА досліджувала взаємодію комітетів Верховної Ради та окремих народних депутатів із зацікавленими сторонами на регіональному рівні при підготовці проєктів законодавчих актів. На Вінниччині з боку зацікавлених сторін в обміні думками з цього приводу взяли активну участь, зокрема, представники органів місцевого самоврядування (керівники територіальних громад) та представники місцевих обласних відділень асоціацій органів місцевого самоврядування.

Голови громад розповідають про різний досвід співпраці територіальних громад із депутатами. Деякі громади неодноразово співпрацювали безпосередньо і з нардепами, і з комітетами в напрямку законотворчості. Деякі роблять це за підтримки та посередництва асоціацій. А є й такі громади, що спілкуються з народними депутатами чи з їхніми помічниками тільки щодо вирішення конкретних питань матеріально-технічного характеру.

Заступник голови Северинівської сільської громади Жмеринського району Євген Власюк відзначив особливо активну співпрацю з народною депутаткою Іриною Борзовою, обраною від округу, до якого належить згадана громада. За його словами, ця співпраця відбувається головним чином завдяки особистим контактам голови громади та народної депутатки і завдяки «їхнім спільним вболіванням за громаду».

«Жителі громади відзначають, що мають можливість бачити народного депутата на території своєї громади «вживу», також мають можливість вирішувати нагальні питання. Звичайно, ці питання здебільшого стосуються благоустрою і матеріально-технічної бази на території громади. На сьогоднішній день ми не маємо як місцева влада практики відвідування комітетів, не маємо офіційних звернень від громади в плані законодавчої ініціативи», - зазначив Євген Власюк і додав, що керівництво Северинівської громади готове до діалогу і при нагоді охоче братиме участь в обговоренні законодавчих ініціатив. Хоча іноді вже й тепер помічники народних депутатів повідомляють, які законопроєкти мають розглядатися, та питають щодо них думку керівництва громади.

За словами заступника голови Северинівської сільської ради, всі, хто має стосунок до місцевого самоврядування, чекають на закон про старостинські округи, на чітке визначення функції старост, на зрозуміле розмежування повноважень старост і голови, на низку інших законодавчих ініціатив щодо адміністративно-територіальній реформі, щоб її можна було довести до логічного завершення і розуміти, «яку має мати функцію голова РДА, районна рада тощо» та в якій системі координат перебувають громади.

Проблеми функціонування органів місцевого самоврядування, регулювання механізмів наповнення бюджетів територіальних громад, врегулювання земельних питань – саме така тематика посідає чільне місце у спілкуванні голів громад і народних депутатів щодо потреб удосконалення законодавства. І тому своїм профільним, головним і «рідним» комітетом представники громад як стейкхолдери називають комітет Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

«Реформа децентралізації дуже гарна, але наскільки багато сирих законів і наскільки багато проблем сьогодні лягає на плечі ОМС… Повноваження – це добре. Але повноважень багато складних, і законодавство не доганяє ті складнощі в роботі, які сьогодні є на територіях. І дуже добре, що є у нас діалог із народними депутатами», - зазначає голова Краснопільської територіальної громади Гайсинського району Катерина Романенко, маючи на увазі на увазі взаємодію з народним депутатом Миколою Кучером, який уже не вперше обирається від округу №17 (є членом аграрного комітету) та з депутаткою від сусіднього 15-го округу Ларисою Білозір, яка очолює підкомітет з адмінпослуг та процедур комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

За словами Катерина Романенко, очолювана нею громада має тривалий та успішний досвід взаємодії з нардепом Миколою Кучером, який «цікавиться проблемами, його можна побачити на вихідних на окрузі, в закладах, спілкується зі старостами, з головами…». За підсумками його візитів та візитів Лариси Білозір керівництво і актив громади готують звернення щодо законотворчих питань, аби донести їх від імені громади до інших депутатів та до комітетів.

«У нас один з найкращих досвідів співпраці з депутатами - і в законотворчості, і також в допомозі в певних проблемах. Це допомога, сприяння у виділенні коштів соцеконому на певні об’єкти, які є важливі в громадах, і вирішенні багатьох проблем, які піднімаються, наприклад, зі службою автомобільних доріг, міністерствами. У нас є до кого звернутися і бути почутими», - продовжує Катерина Романенко. Як приклад наводить обговорення зі згаданими депутатами законопроєкту 3131 «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законів України щодо детінізації виробництва сільськогосподарської продукції». Оскільки ця та подібні сільські громади близько 90% надходжень до бюджету отримують від землекористування, то через свого депутата Краснопільська громада намагається, зокрема, донести до Верховної Ради позицію про важливість «узаконення використання і плати за землю одноосібниками, щоб вони не в тінь виходили, а оплачували користування землею», бо громада тримається на податках.

Також Катерина Романенко розповіла, що доносити голос народу до столиці легше через відповідні асоціації та об’єднання. Тому Краснопільська сільська громада є членом Вінницької обласної Асоціації органів місцевого самоврядування, а нещодавно отримала ще й пропозицію долучитись до Асоціації міст України.

Асоціації як місток між громадами і столицею

Участь у формуванні законодавчої бази, яка стосується місцевого самоврядування, бере, зокрема, Асоціація міст України. Виконавчий директор її Вінницького регіонального відділення Владислав Філатов розповідає про досвід співпраці в цьому напрямку не лише з народними депутатами, обраними в округах області, і зі «списочниками» від різних політичних сил. За його словами, Асоціація напрацьовує проєкти деяких законодавчих актів, але оскільки вона не є суб’єктом законодавчої ініціативи, то залучає до цієї роботи комітети і народних депутатів.

«Щодо певного проєкту закону спілкуємося з міськими головами, з секретарями міськрад, з профільними заступниками голів – про те, які у них є пропозиції і зауваження до цих законопроєктів. Надаємо свої пропозиції, надсилаємо на Київ, там вони акумулюються від усіх регіональних відділень Асоціації міст України, і потім готовий документ подається до Верховної Ради, щоб з ним працювали депутати», - каже Владислав Філатов і додає, що АМУ протягом 5 років впроваджує проєкт «ПУЛЬС» («Розробка курсу на зміцнення місцевого самоврядування в Україні»), в рамках якого здійснюється і діяльність із долучення представників місцевого самоврядування до законотворчості.

На регіональному рівні Вінницька виконавча дирекція Асоціації міст України організовує як консультації та обговорення на місцях із залученням народних депутатів, так і роботу представників самоврядування області у відповідних секціях Асоціації міст України спільно з учасниками з інших областей. Тематичні практикуми щодо законодавства, регіональні платформи з політичного діалогу з залученням міських голів і народних депутатів, поїздки до Верховної Ради для донесення позиції членів АМУ з певних питань законотворення, зустрічі з головами комітетів – такі способи взаємодії назвав Владислав Філатов, зауваживши, що в умовах карантинних обмежень доводиться більше працювати з нардепами в онлайн-режимі та в телефонному режимі. Хоча за минулої каденції Верховної Ради відбувалися навіть виїзні засідання комітету з питань державної влади, самоврядування, регіонального розвитку та містобудування в регіонах, зокрема й у Вінниці.

«Але форма проведення регіональних платформ під егідою Асоціації міст України залишається. В різних регіонах запрошуємо депутатів з певної тематики, і на місці з міськими головами йде обговорення. Вже пройшли такі зустрічі в Івано-Франківську, Львові, Рівному, на травень у Луцьку готує Волинське регіональне відділення АМУ... І беруть участь не лише народні депутати, які представляють певну область, а які працюють у нашому профільному комітеті з місцевого самоврядування. Дуже активно залучений до цих заходів народний депутат Віталій Безгін…», - зазначив Владислав Філатов.

Для прикладу, один із законопроєктів, у роботі над яким зараз беруть участь члени Асоціації міст України, зокрема й з Вінниччини, стосується підвищення частки ПДФО, яка мала б залишатись у бюджеті громад, та сплати цього податку за місцем роботи працівників у філіях і представництвах підприємств, а не лише в обласних центрах чи в Києві, де вони зареєстровані.

Чимало представників зацікавлених сторін зазначають, що взаємодія з народними обранцями щодо підготовки законодавчих ініціатив відбувалась більш активно під час роботи попереднього скликання Верховної Ради, ніж під час нинішнього, і пов’язують це із запровадженими понад рік тому карантинними обмеженнями. Так, про досвід такої співпраці розповіла заступник керівника секретаріату і завідувач центру організаційно-правової роботи, розвитку інвестиційної спроможності та використання внутрішніх ресурсів Вінницької обласної Асоціації органів місцевого самоврядування Світлана Буяльська. За її словами, особливо активна взаємодія членів Асоціації з парламентськими комітетами була у 2017-2019 роках за сприяння тодішнього народного депутата Сергія Кудлаєнка.

Так, у березні 2017 року відбувся круглий стіл за участі представників територіальних громад Вінниччини з народними депутатами від Вінницької області щодо проблемних питань органів місцевого самоврядування та шляхів їх вирішення. Участь у ньому взяли народні депутати Григорій Заболотний, Микола Кучер, Петро Юрчишин, Сергій Кудлаєнко, Іван Спориш, Олександр Домбровський, Руслан Демчак.

У лютому 2018 року круглий стіл на тему: «Законодавче регулювання у сферах локальної демократії та правового статусу депутатів місцевих рад: поточний стан та перспективи удосконалень» за участі членів обласної Асоціації органів місцевого самоврядування відбувся за ініціативи комітету Верховної Ради з держаного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування.

«У 2019 р. за ініціативи Вінницької обласної Асоціації органів місцевого самоврядування та за підтримки народного депутата Сергія Кудлаєнка, голови районних рад та голови об’єднаних територіальних громад Вінниччини відвідали столицю України, познайомилися з роботою Верховної Ради України та взяли участь у засіданнях парламентського комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, - зазначила Світлана Буяльська.

Пані Світлана розповіла, що Асоціацією було організовано дві поїздки: перша – для голів районних рад, друга – для голів ОТГ. Керівники районних рад брали участь у роботі круглого столу на тему: «Актуальні питання співпраці органів місцевого самоврядування та органів державної влади в умовах децентралізації» спільно з представниками міністерств фінансів, охорони здоров’я, освіти, також регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ.

Також у червні 2019 року Верховну Раду відвідали голови територіальних громад області, вони взяли участь в роботі комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування. Зокрема, представники ОТГ разом з експертами розглянули внесення змін до деяких законодавчих актів щодо захисту прав територіальних громад у процесі добровільного об’єднання та приєднання до ОТГ. Як зазначила представниця обласної Асоціації ОМС, у результаті цієї дискусії комітет рекомендував Верховній Раді ухвалити згаданий законопроєкт. Крім того, в результаті зустрічі було рекомендовано до розгляду Верховною Радою проєкт Закону про адміністративну процедуру (№ 9456) та про внесення змін до ЗУ «Про засади державної регіональної політики» (7446).

Що стосується взаємодії з депутатами нового скликання, то у Вінницькій обласній Асоціації органів місцевого самоврядування відзначають співпрацю з Миколою Кучером та Ларисою Білозір – як щодо законодавчих ініціатив, так і щодо участі громад у грантовій діяльності. Також народні депутати України від Вінниччини залучаються до участі у заходах Асоціації: засіданнях Клубу голів громад, круглих столах, онлайн-семінарах, навчальних семінарах для голів територіальних громад та старост тощо.

Депутатський погляд

Народна депутатка Лариса Білозір розповіла ОПОРІ, що вважає важливим врахування позицій усіх стейкхолдерів, яких може стосуватися той чи інший законопроєкт, тому комунікація з зацікавленими сторонами та експертним середовищем є її регулярною практикою. Для розробки якісного законопроєкту команда депутатки використовує всі канали комунікації, залучаючи представників експертного середовища, різноманітних асоціацій (залежно від тематики законопроєкту), органів місцевого самоврядування та органів державної влади, також колег-депутатів. На думку Лариси Білозір, механізм робочих груп із залученням максимальної кількості стейкхолдерів показав свою високу ефективність.

«Особисті контакти та зустрічі залишаються найдієвішим механізмом. Особливо, якщо це стосується роботи народного депутата з громадами. Мій номер телефону мають усі голови громад з округу та й не лише. Тримаємо зв’язок щодо тем, які хвилюють місцеве самоврядування. Я маю 5 громадських приймалень на окрузі, де постійно працюють мої офіційні помічники. Окрім цього, постійно надходять звернення у телефонному режимі, особливо зараз, коли діють карантинні обмеження. Також соціальні мережі спростили доступ виборців до народних депутатів, зараз будь-хто може написати мені приватне повідомлення, таке буває досить часто», - розповіла депутатка.

Як приклад співпраці з зацікавленими сторонами вона навела роботу над підготовкою законопроєкту про адміністративну процедуру. Оскільки в Україні досі не існує чіткого юридичного механізму регулювання відносин органів влади з громадянами, через це громадяни та бізнес стикаються з комплексом обтяжливих процедур. У ході напрацювання законопроєкту, покликаного врегулювати це питання, відбулось 13 засідань робочих груп, на яких були присутні і громадськість, і міжнародні партнери, профільні організації та представники міністерств, що дозволило врахувати думки експертів та зацікавлених сторін.

Які поради?

У ході організованого ОПОРОЮ у Вінницькій області онлайн-обговорення щодо залучення на регіональному рівні зацікавлених сторін до законопроєктної діяльності парламентських комітетів було напрацьовано кілька рекомендацій для оптимізації такої взаємодії.

Рекомендації для народних депутатів та комітетів:

• Створювати робочі групи з підготовки законопроєктів та залучати до них експертів від громадськості та представників ОМС.
• Активніше інформувати про законопроєкти, над підготовкою яких наразі працюють комітети.
• В умовах карантинних обмежень компенсувати неможливість проведення масових зустрічей організацією дистанційних форм роботи із залученням максимальної кількості зацікавлених сторін та законотворців.

Рекомендації для стейкхолдерів:

• Вивчати можливості та механізми участі у законотворчому процесі та активніше до нього долучатися.
• Використовувати можливості взаємодії з народними депутатами та комітетами, які з’являються завдяки членству в асоціаціях.
• Чітко формулювати свої пропозиції щодо необхідних законодавчих змін, за необхідності залучаючи до цього профільних експертів.

Думка авторки

Напевно, тему залучення зацікавлених сторін до розробки законопроєктів цих зацікавлених сторін (у нашому випадку – територіальних громад) із народними депутатами не можна розглядати відокремлено від інших дотичних тем, як-от, наприклад, від теми піару депутатів на виділенні державних субвенцій. Співпраця деяких громад із деякими народними обранцями більше зосереджується на вирішенні питань поліпшення матеріальної бази, ніж питань законотворення. З огляду на це напрошується дискусійне і риторичне питання: якщо законодавство буде настільки вдосконаленим, що забезпечуватиме громадам достатнє наповнення їхніх бюджетів і, відповідно, якщо громади стануть настільки спроможними, що зможуть самі вирішувати свої матеріальні питання, чи не призведе це до зниження особливого пієтету щодо народних депутатів та до зменшення залежності від депутатів керівників громад? І чи всі народні депутати зацікавлені в таких змінах? Чи не простіше декому з них влаштувати для своїх виборців закупівлю вікон або ремонт дороги, ніж акумулювати думки зацікавлених сторін та пролобіювати впровадження корисного для громад закону?

Матеріал підготовлено громадською організацією «Громадянська мережа «ОПОРА» в межах проєкту «Інклюзивні комітети як запорука якісного законотворення» за підтримки Програми USAID РАДА, що виконується Фондом Східна Європа.